信州大学を中心とする調査チームは、全国の自治体を対象とする調査を行い、全自治体の10％を超える市町村等が「公営塾」かそれに相当する取り組みを行なっていることを明らかにした。この実態の背後には、公教育と市教育の境界線の揺らぎ、そして「社会問題の教育化」ともいわれる現象が見え隠れする。
近年、自治体が主体となって、地域の児童・生徒の学習支援を行なう「公営塾」が全国で広がりを見せている。
公営塾を開設しているのは、過疎化が課題となっている地域の自治体であることが多く、教育における地域間格差・経済格差を埋める試みとして注目されている。また、「塾のない」地域に行政が出資をして公営の塾を作ることで、地域の活性化につながることも期待されているようだ。
全国の公営塾の状況は、これまで、文部科学省等の国の機関においても十分には把握されておらず、正確な実態は不明だったが、信州大学を中心とする研究チームは、状況を網羅的に把握できるデータを収集するため、このたび、初の全国規模での調査を実施した。
今回の調査（全国自治体調査）では、全国の1,700強ある自治体に対して、「公営塾」を設置しているかどうかの調査を行なわれた。そして、少なくとも170もの自治体が「公営塾」かそれに相当する取り組みを行なっていることが判明した。
[調査レポートへのリンクはこちら] https://publicjuku.com/004-2/
KEIアドバンスの取材チームは、プロジェクトを主導する研究者のお二人にインタビューを行ない、今回の調査の成果と意義について聞いた。
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【インタビューした人】
□林寛平（はやし・かんぺい）
・信州大学大学院教育学研究科准教授、ウプサラ大学教育学部客員研究員。専門は比較教育学、教育行政学。編著書に『未来をつかむ学級経営：学級のリアル・ロマン・キボウ』（学文社、2016）など。
□中田麗子（なかた・れいこ）
・信州大学大学院教育学研究科研究員、ウプサラ大学およびオスロメトロポリタン大学客員研究員。専門は比較教育学、保育・幼児教育。編著書に『北欧の教育再発見――ウェルビーイングのための子育てと学び』（明石書店、2023）など。
□公営塾研究プロジェクト https://publicjuku.com/
□信州大学比較教育学研究室 https://shinshuedu.blogspot.com/
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Q：「公営塾」はいつから始まり、どのように全国化したのでしょうか？
私たちの調査によれば、最初の公営塾は1993年に設置されています。沖縄県の最東端の島からなる北大東村の「なかよし塾」です。小３から中３までの児童・生徒が対象で、受講費は無料です。なお、北大東村には高校はありません。
その後、2010年代に入ると、公営塾は急速に全国に広がり、2012年以降は毎年設立されています。
高校生を対象とした初の公営塾は、2010年にスタートした島根県海士町にある「隠岐國学習センター」です。隠岐諸島は、本土から60km離れており、公立高校は県立隠岐島前高等学校1校しかありません。急速に進む高齢化と、若者の島外流出、地元高校の受験者数減少（および廃校の危機）という問題への対応策として、「隠岐島前教育魅力化プロジェクト」の一環として開設されました。
「隠岐國学習センター」の事例はメディアで大きく取り上げられました。2015年には、この事例について書かれた書籍『未来を変えた島の学校』（岩波書店）が出版されたことで、全国的に知られることになり、公営塾拡大のきっかけにもなりました。
Q：「公営塾」が広まっていった背景には、どういった事情があるのでしょうか？
事前調査では、公営塾のおよそ9割は、人口2万人以下の自治体に設置されていることが分かりました。地方の人口は減少傾向ですから、日本全体の人口減少と関わっていることは推測できます。
ただ、確実な認識として言えるのはここまでで、全国調査では、まだ人口規模との関連について、検証と精査を進めているところです。
公営塾を設立する動機は、自治体によって、また、塾が小中学生向けか、高校生向けかによって、異なります。
事前調査では、公営塾のWebサイトを見たり、直接担当者に聞いてみたりしたのですが、公営塾の多くが、設立の理由として、その地域の教育機会の不足や欠如を挙げています。あるいは、民間塾がないことを挙げている自治体もあります。
小中学生を対象とする公営塾には、高校受験を目的とすることを明記している塾や、学習の習慣化やモチベーションの維持を目的とする塾もあります。また、都会と地方の学力差の解消を目的としている塾もあります。さらに、英語学習のみを行う塾もあります。
高校生を対象とした公営塾の場合、地元にある高校を残したい、つぶしたくないという理由もあるようです。高等学校を管轄するのは都道府県であることがほとんどですが、人口減少に対応して高校の統廃合と効率化を進める県庁に対して、自治体としては高校を残したいと考える場合もあるわけです。高校への入学者を増やすために重要なひとつの手立ては、進学実績を上げることです。
そこで公営塾を設置し、生徒の成績を上げ、大学進学につなげることが目指されます。自治体にある高校の大学進学率を高めることで、地元の中学生が都市部へ流出せず、地元の高校へ進学してくれることを期待しているのですね。高校にとっても、公営塾ができることで、自校の生徒を大学に進学させることができ、地元の中学生に自校を志望させやすくなります。
ただ、実はそれだけではなさそうです。高校生対象の公営塾の中には、地元への愛着を育んでほしいという願いで運営されているものもあります。そのため、教科学習の支援だけでなく、地域について学ぶプログラムや、キャリア教育を実施している公営塾もあります。
Q：日本ではクラスの約7人に1人の生徒が相対的貧困層だというデータもありますが、そのような経済格差が教育格差につながることを防ぐためという目的もあるのでしょうか？
無料や格安で行われている学習支援の取り組みは、自治体やNPOなどを主体にして、全国で進んでいます。2015年に成立した「生活困窮者自立支援法」のもとに行なわれる学習支援も全国の自治体で行われています。また、ひとり親家庭に対する学習支援や「地域未来塾」などもあります。地域未来塾とは、「学習が遅れがちな中学生・高校生等を対象に、退職教員や大学生等の地域住民等の協力により実施する原則無料の学習支援」を目的とする塾で、文部科学省が予算をつけて先導役を担っています。
国による取り組みは、公営塾と運営形態や趣旨が似ているところがありますが、本調査では、公営塾とは区別しました。しかし、自治体によっては、「公営塾」と認識されている場合もあります。
今回実施した全国調査では、「公営塾」あるいはそれに類する取り組みが、生活困窮者自立支援制度に基づいた取り組みであるという記述も散見されました。「公営塾」を、経済格差による教育格差の予防として設置している場合もあるかもしれません。
次の全国調査では、もっと細かな分類ができるようにしたいと思っています。
Q：公営塾の設置の動機には、さまざまなものがあるにせよ、地域の教育の課題に対する対応策だとは思います。では、どうして、国も自治体も、直接、小中高の公教育自体への予算を増やしたり、テコ入れをしたりしないのでしょうか？
よく言われるのが、教育の新自由主義化とか、グローバル化に対応するものだ、というような批判的な見方です。たとえば、公的セクターは教育への介入を縮小し、民間への移管を進めている、というような見方ですね。
しかし、そういった政策の流れはあるにせよ、公営塾の設置や、先に述べた取り組みの広がりは、新自由主義などのイデオロギーでは説明がつかない現象なのです。
私どもは、比較教育学の立場から、海外の教育制度を研究していますが、通時的現象として、近年、とくに2008年のリーマン・ショック以降、世界的に「学校」の役割が変わってきたように思えるんですね。
新自由主義的に国や自治体による教育が民間に移されるだけでなく、公的なサービスに民間が入ってきたり、民間がやっている事業に公共セクターが入ってきたりと、教育における「公」と「私」の区別があいまいになりつつあります。
世界的に見てもそうです。ご存じのように、中国では、私塾が禁止され、国が教育への関与を強めています。韓国では、過度な受験をやめようと、大統領自らが指示を出しています。一方、私たちが在外研究で滞在しているスウェーデンでは、ベビーシッター会社が学校に人材派遣をし、学校の中で宿題を支援するサービスを始めています。アフリカのリベリアでは、全国50校の運営を完全にアメリカの一企業にアウトソースしています。
こういった動きは、新自由主義という名前とともに連想される教育の市場化だけでは説明しきれません。中国のような例もあるし、私立の学校や大学が経営難により公営化されるという例もたくさんある。学校の境界線そのものが揺らいでいるんですね。
Q：学校の先生になりたい人が減ってきており、学校という職場の「ブラック」さが指弾され、教員の「働き方改革」が進められようとしています。公営塾の存在は、そのような動きと関連しているのでしょうか。つまり、学校の先生に補習をやらせることができなくなっているから、「塾」を作ってやらせようとか。
学校の働き方改革と言われる動きは、この2、3年、活発になってきていますね。働き方改革よりずっと前から、学校内補習塾や学校内進学塾のような形態の塾が生まれ、土曜学級などの名前で、予備校の先生が入試対策を行なうような学校もありました。
しかし、公立の学校内で学習支援を実施してしまうと、ただでさえ労働時間が非常に長いと言われている日本の教員の負担が更に増えてしまう可能性があります。したがって、公営塾が学校とは別に設置される場合には、教師の長時間労働の解消という点においてもメリットがあるということだと思います。
Q：さきほど、教育における公私の境界線がゆらいでいる、というお話をいただきましたが、これは、少子化・人口減少、地方の過疎化、地域間格差などの社会問題が深刻化していることと関連はあるのでしょうか？
私たちは、公営塾をめぐる状況を「社会問題の教育化」という視点から見たいと思っています。「社会問題の教育化」というのは、何か社会で問題が起こった時に、それを教育に解決させようとする現象のことです。例えば、環境問題が深刻になれば、環境教育を実施することなどです。なにか社会問題があると、「教育が悪い」となるのは、このような現象の一面と言えるかもしれません。
多くの公営塾は、地域格差の是正や、地元の人材育成などを目的に掲げていますから、この意味で、社会問題の教育化の例と言えるのではないかと思っています。このことによる弊害や、新たな課題が生まれないのか、という課題意識です。というのも、似たような現象で、「社会問題の医療化」というのもあります。これは、社会問題の解決の責任を医療に負わせようとする現象のことですが、社会問題の医療化の結果、人々はより健康的になったわけではなく、医療への過度な依存が生まれたという議論があるからです。
これと同じで、社会問題の解決法を教育にゆだねるのは、教育サービスの消費と依存を加速させることにつながります。重要なのは、どの課題が解決されているか、冷静に見ることだと思います。
Q：今後の研究の方向性について教えてください。
こうした調査は、長期的な、定点調査が必要です。この研究は今後も継続していきたいと考えています。今回の調査では、はじめて全国の公営塾の実数がわかりました。しかし、まだ、第一弾の調査です。第2弾の調査では、今回の調査結果も踏まえ、公営塾の具体的な内実についても調査・分析をしていきたいと思います。
また、各自治体の公営塾は、さまざまな特長があり、いろいろな実践を行なっていますが、そういった事例を横のつながりで共有していく仕組みはまだありません。本調査がきっかけになって、公営塾のポータルサイトや合同での研究会、事例交換会などが実現したら嬉しいですね。
インタビューと構成・記事：原田広幸（KEIアドバンス コンサルタント）